解读堪称固废十条的“无废城市”—天罗地网合久必分

2019年1月21日，国务院办公厅发布了《关于印发<“无废城市”建设试点工作方案>》的通知(下称《通知》)。《通知》中清晰提出我国“无废城市”建设工作中存在的问题，并针对问题制定了相对科学的发展目标。生态文明建设是一项系统化、集约化的庞杂工程，“无废城市”的建设将为我国生态文明建设提供全新的切入视角。

E20研究院对《通知》的评价是：问题清晰、目标科学、路径曲折，在固废领域的长期指导地位堪比“水十条”，但是在具体保障措施上也有重大区别。结合E20研究院对环境产业的长期理解和以此为角度的观察，我们认为目前我国“无废城市”的建设中仍将面对诸多问题和痛点亟待解决，万亿市场空间的释放将比较缓慢，诸多问题被提出但破解之道仍需各方积极探索前行。

来源：中国固废网      作者：E20研究院固废产业研究中心

一年多前，在E20研究院2018年开展的向两会进言“环境产业议20”活动中，针对环境产业的重点问题、主要痛点、热点话题，结合产业研究提出方案。其中固废领域的议案涵盖工业绿色化、农村环境问题整治、危废、垃圾分类、厨余垃圾、PPP、绿色金融等七个领域，与《通知》中“无废城市”建设涉及到的部分问题不谋而合，具体情况请了解：E20圈层年会聚力300+环境企业 20热点问题邀您提前“上两会”。（具体“环境产业议20”请点击文末“阅读原文”查看）

回顾每年的E20固废战略论坛，几次发言也都预示了《通知》中所要求的无废城市的到来，2016年我们用“天罗地网”描述本通知集合这几年每一份文件要求的对每一种固废的全面的管控。

2017年我们用“合久必分”描述了各类不同源垃圾将需要被分别处理处置所带来的对固废行业的重大影响和机会。

2018年，我们相信，集约循环尤其是要素集约和网络集约，是破解中国固废处理处置痼疾的两大方向。

E20首席合伙人傅涛博士认为，环保治理走向环境服务再走向生态化，解决中国的环境问题需要系统驱动，固废产业在这个方面存在先发机会，将引领两山经济的未来。而环境产业需要通过创新创造生态连接、占据价值奇点，才能打开这个领域的蓝海。

本文将从产业角度对《通知》内容进行解读，并分析部分问题及痛点，以供参考。

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国务院办公厅关于印发“无废城市”建设

试点工作方案的通知

国办发〔2018〕128号

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践。现阶段，要通过“无废城市”建设试点，统筹经济社会发展中的固体废物管理，大力推进源头减量、资源化利用和无害化处置，坚决遏制非法转移倾倒，探索建立量化指标体系，系统总结试点经验，形成可复制、可推广的建设模式。为指导地方开展“无废城市”建设试点工作，制定本方案。

E20研究院观点：

《通知》开篇对“无废城市”进行定义，明确指出“无废城市”≠“零废弃”，而是深化固体废物处理的“减量化、资源化、无害化”原则，构建“以绿色生活、绿色生产为抓手促进源头减量;以资源化利用为目标;以焚烧处理为主线;以填埋处理为兜底”的系统化、集约化城市固废全流程管理模式。面对实际诸多艰巨的困难，《通知》也提出实现这样的目标“需要长期探索与实践”，体现了久久为功的务实态度。

一、总体要求

(一)重大意义。党的十八大以来，党中央、国务院深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，把禁止洋垃圾入境作为生态文明建设标志性举措，持续推进固体废物进口管理制度改革，加快垃圾处理设施建设，实施生活垃圾分类制度，固体废物管理工作迈出坚实步伐。同时，我国固体废物产生强度高、利用不充分，非法转移倾倒事件仍呈高发频发态势，既污染环境，又浪费资源，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。开展“无废城市”建设试点是深入落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。

(二)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持绿色低碳循环发展，以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，实现源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置，选择典型城市先行先试，稳步推进“无废城市”建设，为全面加强生态环境保护、建设美丽中国作出贡献。

E20研究院观点：

在国内一项措施如果落在各部门共管地带则将有很大可能面临协同上的困难，即所谓九龙治水之困。本次《通知》直击部委间关系问题，提出将合理统筹和分工多部委针对各类固体废物治理的相关管理内容，包括由工信部负责的工业固体废物、由农业农村部负责的农业废弃物、由住建部负责的生活垃圾和建筑垃圾、以及由生态环境部负责的危险废物。

正如新环保法所体现的地方政府为环境质量的一级责任主体的纲领性要求，以中央督导地方执行的环保管理模式已成主基调，“无废城市”的建设亦旨在形成以地方政府为一级责任主体，各部委下属机关协同管理的部委与地方“二级矩阵”管理方式，将成为统筹推进生态文明建设(特别是固体废物管理)在地方落地实施的重要抓手。

(三)基本原则。

坚持问题导向，注重创新驱动。着力解决当前固体废物产生量大、利用不畅、非法转移倾倒、处置设施选址难等突出问题，统筹解决本地实际问题与共性难题，加快制度、机制和模式创新，推动实现重点突破与整体创新，促进形成“无废城市”建设长效机制。

坚持因地制宜，注重分类施策。试点城市根据区域产业结构、发展阶段，重点识别主要固体废物在产生、收集、转移、利用、处置等过程中的薄弱点和关键环节，紧密结合本地实际，明确目标，细化任务，完善措施，精准发力，持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。

坚持系统集成，注重协同联动。围绕“无废城市”建设目标，系统集成固体废物领域相关试点示范经验做法。坚持政府引导和市场主导相结合，提升固体废物综合管理水平与推进供给侧结构性改革相衔接，推动实现生产、流通、消费各环节绿色化、循环化。

坚持理念先行，倡导全民参与。全面增强生态文明意识，将绿色低碳循环发展作为“无废城市”建设重要理念，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。强化企业自我约束，杜绝资源浪费，提高资源利用效率。充分发挥社会组织和公众监督作用，形成全社会共同参与的良好氛围。

E20研究院观点：

本段亮点颇多，文字简练浓缩，直入问题核心、逻辑清晰，高度精炼提出主要问题，并针对问题提出清晰准确的具有长期指导意义的基本原则。

(四)试点目标。到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展，大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控，非法转移倾倒固体废物事件零发生，培育一批固体废物资源化利用骨干企业。通过在试点城市深化固体废物综合管理改革，总结试点经验做法，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式，为推动建设“无废社会”奠定良好基础。

E20研究院观点：

从系统控制论的基本规律来看，规划、指标、制度、体系这些顶层结构的关键要素，往往是比项目本身更难突破，更少人关注却是最能保障项目长期效果的关键要素。2020年这个节点上，首先明确要求的不是具体一刀切的成绩目标，而是注重这些长期性的可量化可控制可考核的体系能力建设，值得点赞。

此外，在试点目标中充分集合体现了之前各部委的相关文件要求，部分提出了更高的要求，如：

“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”--国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》(发改办环资〔2019〕44号)中提出“提高资源综合利用水平，不断增加大宗固体废弃物利用量，最终实现大宗固体废弃物增量和存量总和的负增长。”

“主要农业废弃物全量利用”—农业农村部发展计划司《关于印发<关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案>的通知》(农计发[2016]90号)中提出“畜禽粪污基本资源化利用;病死畜禽基本实现无害化处理;秸秆综合利用率达到85%以上;当季农膜回收和综合利用率达到80%以上;废弃农药包装物有效回收利用”的目标。

“生活垃圾减量化资源化水平全面提升”--《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)中提出“生活垃圾回收利用率达到35%以上”的主要目标。

同时试点目标也充分考虑了近期高发的生态环境问题，如：

“危险废物全面安全管控”—突发危废事故致5人死亡，二闯IPO的鑫广绿环申购前夜暂停

“非法转移倾倒固体废物时间零发生”—万吨危废青岛长江背后：中介伪造公文层层转包 水陆跨省转运

目前来看，试点目标中的各项具体目标均与现实情况存有较大差距，“无废城市”的建设工作仍有较长的路要走，总体而言，难度在简单易实施的项目已经基本顺利开展，制约瓶颈往往在技术和商业模式方面，而顶层设计方面也同时需要结合前两者的实践突破同步推进有效的改革措施来助推破局，因此，本通知所启示的几万亿的市场需求需要环境产业中谋求以技术和模式创新来突破传统红海的企业逐步来配合打开。

(五)试点范围。在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。综合考虑不同地域、不同发展水平及产业特点、地方政府积极性等因素，优先选取国家生态文明试验区省份具备条件的城市、循环经济示范城市、工业资源综合利用示范基地、已开展或正在开展各类固体废物回收利用无害化处置试点并取得积极成效的城市。

E20研究院观点：

据了解，早在2018年2月，厦门市、雄安新区、西咸新区、西宁市、包头市、柳州市、濮阳市、温州市等城市/地区作为“无废城市”试点的候选城市参加相关座谈会，在“无废城市”试点的建设工作中走在了前列。另外，E20研究院认为一些垃圾分类试点工作较为领先的城市以其规划建设的垃圾分类处理设施以及垃圾分类相关体系制度为依托，也有望及时跟进，加入“无废城市”的试点队伍，例如深圳市、宁波市、上海市、苏州市、福州市等，之前在这些城市有所布局的如下企业也有往得益于前期所积累的经验值和营销价值。

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二、主要任务

(一)强化顶层设计引领，发挥政府宏观指导作用。建立“无废城市”建设指标体系，发挥导向引领作用。2019年6月底前，研究建立以固体废物减量化和循环利用率为核心指标的“无废城市”建设指标体系，并与绿色发展指标体系、生态文明建设考核目标体系衔接融合。健全固体废物统计制度，统一工业固体废物数据统计范围、口径和方法，完善农业废弃物、建筑垃圾统计方法。(生态环境部牵头，国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、农业农村部、国家统计局参与)

E20研究院观点：

E20研究院执行院长薛涛指出，目前我国环保领域经常面临的主要问题是提前规划不足、缺乏数据积累和指标体系、面对压力突击会战较多较急、缺乏持续和科学有效的回溯、评估、考核调整等等，比如之前的海绵城市、地下管廊乃至一部分城市的黑臭水体治理。“通知”注意到了这些问题。

我国固体废物管理和其他环保领域一样，历来存在“家底不清”的问题，正在进行的全国第二次污染源普查有望对各类固体废物产量及存量进行摸底。但科学、健全的统计制度才是“无废城市”指标体系以及管理的基础。E20研究院认为固体废物的统计一定要将前端产生端、收集运输端以及末端处置端三端统筹进行，在这方面已经在利用信息化技术辅助管理的智慧环卫、智慧餐厨垃圾收运等方面有所布局的企业应该可以探索进一步扩展的机会。通过物联网、大数据等技术的应用，进一步完善固体废物数据收集体系，利用“智慧+”辅助管理决策的制定，可帮助稳步推动“无废城市”的落地实施。

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优化固体废物管理体制机制，强化部门分工协作。根据城市经济社会发展实际，以深化地方机构改革为契机，建立部门责任清单，进一步明确各类固体废物产生、收集、转移、利用、处置等环节的部门职责边界，提升监管能力，形成分工明确、权责明晰、协同增效的综合管理体制机制。(生态环境部指导，试点城市政府负责落实。以下均需试点城市政府落实，不再列出)

加强制度政策集成创新，增强试点方案系统性。落实《生态文明体制改革总体方案》相关改革举措，围绕“无废城市”建设目标，集成目前已开展的有关循环经济、清洁生产、资源化利用、乡村振兴等方面改革和试点示范政策、制度与措施。在继承与创新基础上，试点城市制定“无废城市”建设试点实施方案，和城市建设与管理有机融合，明确改革试点的任务措施，增强相关领域改革系统性、协同性和配套性。(生态环境部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部、国家卫生健康委、国家统计局指导)

统筹城市发展与固体废物管理，优化产业结构布局。组织开展区域内固体废物利用处置能力调查评估，严格控制新建、扩建固体废物产生量大、区域难以实现有效综合利用和无害化处置的项目。构建工业、农业、生活等领域间资源和能源梯级利用、循环利用体系。以物质流分析为基础，推动构建产业园区企业内、企业间和区域内的循环经济产业链运行机制。明确规划期内城市基础设施保障能力需求，将生活垃圾、城镇污水污泥、建筑垃圾、废旧轮胎、危险废物、农业废弃物、报废汽车等固体废物分类收集及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围，保障设施用地。(国家发展改革委、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部指导)

E20研究院观点：

《通知》中多次提及在“无废城市”创建中要增强部门间的协同。由于固体废物的种类繁杂，分属于不同部门管理(如农业废弃物归农业农村部管理、一般工业固体废物及城市矿山归工信部管理、工业危废归生态环境部管理、生活垃圾及建筑垃圾归住建部管理、医疗危废归卫生部、生态环境部共同管理等)，部门间协同、统筹管理对于城市固体废物的综合管理意义重大。但实际情况来看，由于在生态文明的更高要求以及社会发展至今环保方面各种问题积累的情况下，以往的“三定方案”已无法满足部委权责的明确分割，协调合作也碰到了各自职权责任方面的融通难题，由此在固废处理的全面升级带来了很多不利因素。例如目前较为火热的有机废弃物处理(餐厨/厨余/市政污泥为主)，制约其资源化技术发展的一个主要因素之一便是末端有机肥的消纳问题，阻碍协同厌氧技术落地的因素往往是难以协调来自不同主管部门的废物的统一收集，污泥制作的园林用肥难以协调城市园林部门，农业部门不愿意承担废弃物产肥的归土风险等等。

《通知》开篇便提到了“选址难”是目前我国固体废物管理所面临的主要问题之一，此处也提出了要“保障设施用地”，单独提出此问题是现在各地由于城市快速发展和百姓维权意识的提高，带来了环保设施用地选址难的问题越来越突出。薛涛指出，“无废城市”要应对多种固体废物的处置压力，若每个处置设施单独选址，将难上加难。可统筹规划，将各类处置元素集约化建设、管理形成循环经济产业园的模式。一方面一次选址解决多个处置设施用地问题，另一方面园区内各处置设施协同处置，充分实现要素集约循环，最大化回收利用资源，另外园区内公共设施的共建共享进一步降低总体成本，达到提质增效的效果。但同时由于将各要素集约至循环经济产业园内，政府各部门的协同问题也将更为凸显，在落地实施过程中可能形成一些困难。对应而言，这些困难恰恰也是体现竞争差异化优势的所在，对于企业而言，我们观察到，越来越多的垃圾焚烧投资运营企业也把帮助政府规划循环经济园作为自己市场扩张的重要手段。

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(二)实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长。全面实施绿色开采，减少矿业固体废物产生和贮存处置量。以煤炭、有色金属、黄金、冶金、化工、非金属矿等行业为重点，按照绿色矿山建设要求，因矿制宜采用充填采矿技术，推动利用矿业固体废物生产建筑材料或治理采空区和塌陷区等。到2020年，试点城市的大中型矿山达到绿色矿山建设要求和标准，其中煤矸石、煤泥等固体废物实现全部利用。(自然资源部、工业和信息化部指导)

开展绿色设计和绿色供应链建设，促进固体废物减量和循环利用。大力推行绿色设计，提高产品可拆解性、可回收性，减少有毒有害原辅料使用，培育一批绿色设计示范企业;大力推行绿色供应链管理，发挥大企业及大型零售商带动作用，培育一批固体废物产生量小、循环利用率高的示范企业。(工业和信息化部、商务部、生态环境部指导)以铅酸蓄电池、动力电池、电器电子产品、汽车为重点，落实生产者责任延伸制，到2020年，基本建成废弃产品逆向回收体系。(国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、商务部、市场监管总局指导)

健全标准体系，推动大宗工业固体废物资源化利用。以尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、工业副产石膏等大宗工业固体废物为重点，完善综合利用标准体系，分类别制定工业副产品、资源综合利用产品等产品技术标准。(市场监管总局、工业和信息化部负责)推广一批先进适用技术装备，推动大宗工业固体废物综合利用产业规模化、高值化、集约化发展。(工业和信息化部指导)

严格控制增量，逐步解决工业固体废物历史遗留问题。以磷石膏等为重点，探索实施“以用定产”政策，实现固体废物产消平衡。全面摸底调查和整治工业固体废物堆存场所，逐步减少历史遗留固体废物贮存处置总量。(生态环境部、工业和信息化部指导)

E20研究院观点：

近期“环保督查”、“清废行动2018”中均暴露出大量与工业固体废物相关的问题，其中以低值、低价、低危害的废物为主(高危害的属于危险废物)。低值、低价使得这部分固体废物的利用价值不高，当资源化回收利用技术成本较高时回收利用的经济效益较低或为负收益，而倾倒、堆弃成本较低，且目前执法不严，导致相关事件时有发生，对环境造成了巨大的影响。解决这类问题，除加强监管确保工业固体废物得到妥善处置外，更直接有效的方式是推行“绿色生产”。

E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长王立章认为，工业绿色化生产首先体现了工业绿色发展理念，统筹考虑了存量管理和增量控制、源头减量化和后端资源化、工厂单元管理和供应链管理的点线结合;其次与中国制造2025中的绿色工厂创建、绿色供应链创建一脉相承，中国节能和清洁生产协会绿色工厂专委会正计划启动第四批绿色工厂申报和评审工作，并筹划绿色工厂示范城市创建工作，若能将“无废城市”与“绿色工厂”结合则可事半功倍，互相促进。

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(三)推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用。以规模养殖场为重点，以建立种养循环发展机制为核心，逐步实现畜禽粪污就近就地综合利用。在肉牛、羊和家禽等养殖场鼓励采用固体粪便堆肥或建立集中处置中心生产有机肥，在生猪和奶牛等养殖场推广快速低排放的固体粪便堆肥技术、粪便垫料回用和水肥一体化施用技术，加强二次污染管控。推广“果沼畜”、“菜沼畜”、“茶沼畜”等畜禽粪污综合利用、种养循环的多种生态农业技术模式。到2020年，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上，畜禽粪污综合利用率达到75%以上。(农业农村部指导)

以收集、利用等环节为重点，坚持因地制宜、农用优先、就地就近原则，推动区域农作物秸秆全量利用。以秸秆就地还田，生产秸秆有机肥、优质粗饲料产品、固化成型燃料、沼气或生物天然气、食用菌基料和育秧、育苗基料，生产秸秆板材和墙体材料为主要技术路线，建立肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化等多途径利用模式。到2020年，秸秆综合利用率达到85%以上。(国家发展改革委、农业农村部指导)

以回收、处理等环节为重点，提升废旧农膜及农药包装废弃物再利用水平。建立政府引导、企业主体、农户参与的回收利用体系。推广一膜多用、行间覆盖等技术，减少地膜使用。推广应用标准地膜，禁止生产和使用厚度低于0.01毫米的地膜。有条件的城市，将地膜回收作为生产全程机械化的必要环节，全面推进机械化回收。到2020年，重点用膜区当季地膜回收率达到80%以上。(农业农村部、市场监管总局指导)按照“谁购买谁交回、谁销售谁收集”原则，探索建立农药包装废弃物回收奖励或使用者押金返还等制度，对农药包装废弃物实施无害化处理。(生态环境部、农业农村部、财政部指导)

(四)践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用。以绿色生活方式为引领，促进生活垃圾减量。通过发布绿色生活方式指南等，引导公众在衣食住行等方面践行简约适度、绿色低碳的生活方式。(生态环境部、住房城乡建设部指导)支持发展共享经济，减少资源浪费。限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，扩大可降解塑料产品应用范围。加快推进快递业绿色包装应用，到2020年，基本实现同城快递环境友好型包装材料全面应用。(国家发展改革委、商务部、国家邮政局、市场监管总局指导)推动公共机构无纸化办公。在宾馆、餐饮等服务性行业，推广使用可循环利用物品，限制使用一次性用品。创建绿色商场，培育一批应用节能技术、销售绿色产品、提供绿色服务的绿色流通主体。(商务部、文化和旅游部、国管局指导)

E20研究院观点：

《通知》聚焦近年来部分重点突出问题，例如塑料垃圾、快递垃圾的大量产生，在“无废城市”建设过程中重点解决。塑料应用范围广、废弃数量大，世界各国均在寻求解决之道，部分国家/地区甚至提出了严格的“禁塑令”全面禁止塑料制品的使用。近年来白色垃圾、海洋垃圾等问题逐渐成为焦点，但由于塑料制品的应用范围太大，在没有相应替代产品前全面禁塑将影响居民的日常生活。目前我国可降解塑料袋及塑料制品已在一定程度进行推广，借着垃圾分类(特别是干湿分离)的东风，可降解塑料袋迎来了推广普及的最佳时期。如国瑞新源生产的可降解塑料袋已经在垃圾分类项目中有所应用，社区发放可降解塑料袋收集厨余垃圾，在厨余垃圾进入末端处理设施时便免去了破袋的麻烦。另外，在可降解产品推广的同时，也应积极宣传推广绿色生活方式，虽然目前我国居民对节约用水、节约用电等理念的接受程度较高，但绿色低碳、尽量少产生固体废物的生活方式尚未得到普及。随着我国居民素质的不断提升以及“无废城市”建设的进程不断加快，相信不久的将来绿色低碳的生活方式定会逐渐深入人心。

多措并举，加强生活垃圾资源化利用。全面落实生活垃圾收费制度，推行垃圾计量收费。建设资源循环利用基地，加强生活垃圾分类，推广可回收物利用、焚烧发电、生物处理等资源化利用方式。(国家发展改革委、住房城乡建设部指导)垃圾焚烧发电企业实施“装、树、联”(垃圾焚烧企业依法依规安装污染物排放自动监测设备、在厂区门口树立电子显示屏实时公布污染物排放和焚烧炉运行数据、自动监测设备与生态环境部门联网)，强化信息公开，提升运营水平，确保达标排放。(生态环境部指导)以餐饮企业、酒店、机关事业单位和学校食堂等为重点，创建绿色餐厅、绿色餐饮企业，倡导“光盘行动”。促进餐厨垃圾资源化利用，拓宽产品出路。(国家发展改革委、商务部、国管局指导)

E20研究院观点：

前不久，国家发改委出台了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，其中提出“建立健全城镇生活垃圾处理收费机制”，而在此次的《通知》中更是进一步提出“全面落实生活垃圾收费制度”，对“无废城市”的试点城市提出了更高的要求。

E20研究院认为，生活垃圾收费机制的根本目的在于通过垃圾收费培养市民污染者付费的意识，借助经济手段促进生活垃圾分类减量目标的实现。从国外的实践经验来看，实施生活垃圾处理收费制度，将有助于减少生活垃圾的产生，减少填埋量，推进生活垃圾资源化利用。其深远意义在于培育环境卫生服务市场，引导企业参与提供环境卫生服务，充分发挥市场配置资源的基础作用，拓宽投融资渠道，改善投融资环境，鼓励国内外资金，包括社会资本投入垃圾处理设施的建设和运行，建立符合市场经济要求的制度保障，解决我国各城市普遍存在生活垃圾处理设施不足、处理质量低下所造成的环境污染问题，推进生活垃圾处理产业化发展和资源化利用，建设资源节约型和环境友好型社会。因此已经开展生活垃圾分类工作以及生活垃圾收费机制研究工作的城市在这方面已有较好的基础，将成为申请成为此次试点城市的加分项。

延伸阅读:

《通知》提出“促进餐厨垃圾资源化利用，拓宽产品出路”，E20研究院认为，餐厨垃圾资源化利用产品中沼气属于网络刚性产品，经过提纯处理后采取并入市政天然气管网的形式进行包销(类似垃圾焚烧发电并入电网)，可充分降低社会资本承担的需求风险。再生油脂类产品属于高价值大宗产品，价格受市场波动影响，但总体而言属于标准化产品，消纳基本稳定。存在问题最多的便是最后一类产品，有机肥。有机肥属于定制类产品，消纳难度较大(前文中有提及)，拓宽产品出路也主要针对这类产品。希望优秀的餐厨垃圾处理企业(如深圳朗坤、北京嘉博文、蓝德环保、十方环保、江苏维尔利、宁波开诚、中源创能、龙澄环保等)在这一轮“无废城市”的建设过程中与地方政府一道继续积极探索末端资源化利用产品的出路，助力行业及“无废城市”的发展。更多餐厨垃圾处理行业信息可参考E20研究院《餐厨垃圾处理行业分析报告(2018版)》

延伸阅读:

开展建筑垃圾治理，提高源头减量及资源化利用水平。摸清建筑垃圾产生现状和发展趋势，加强建筑垃圾全过程管理。强化规划引导，合理布局建筑垃圾转运调配、消纳处置和资源化利用设施。加快设施建设，形成与城市发展需求相匹配的建筑垃圾处理体系。开展存量治理，对堆放量比较大、比较集中的堆放点，经评估达到安全稳定要求后，开展生态修复。在有条件的地区，推进资源化利用，提高建筑垃圾资源化再生产品质量。(住房城乡建设部、国家发展改革委、工业和信息化部指导)

E20研究院观点：

随着我国经济快速发展和新型城镇化进程迅速推进，拆迁范围扩大等，我国建筑垃圾产生量持续高速增长。建筑垃圾中可资源化回收利用的比例相对较高，虽然目前使用建筑垃圾生产出来的建材已经达到了相关的建材标准，但社会和市场认可度较低，导致产品的推广利用仍存在较大困难，资源化产品的价格比普通的建材并没有价格优势，使再生建材在市场上缺乏竞争优势。同时转运成本居高不下导致处置设施进料得不到保障，也使得这一情况更加恶化。最终形成了建筑垃圾产量大，随意堆放污染环境、影响市容，但同时建筑垃圾资源化利用企业“吃不饱”，效益上不来的尴尬局面。

E20研究院认为，建筑垃圾处理行业目前面临最主要的问题一是由于非法堆弃成本较低所带来的合法处置设施进料不稳定，以及末端资源化产品消纳不稳定所带来的需求风险。前者需通过法制体系的完善对非法处置建筑垃圾予以惩戒，加大其违法成本进行解决。而后者可通过后文中提到的“在政府投资公共工程中，优先使用以大宗工业固体废物等为原料的综合利用产品，推广新型墙材等绿色建材应用;探索实施建筑垃圾资源化利用产品强制使用制度，明确产品质量要求、使用范围和比例。”类似政府包销的形式承担部分需求风险，为社会资本稳定运营收入。在这方面，上海市已有应用。

另外我国建筑垃圾资源化再生产品质量较低也与前端物料成分混杂有较大关系，一般建筑垃圾资源化处理设施均采用人工分拣的形式将进料进行简单分拣，不同材料可采取不同的处理方式以获得不同的再生产品，但原料掺杂会增加处理设备的运转负荷同时大幅降低再生产品的价值，此时可通过更为先进的机械化甚至智能化分选预处理得到部分提升。目前我国建筑垃圾机械化、智能化分拣设备已有较好应用(如加隆机械、安麒智能)

延伸阅读:

E20研究院将于2019年推出《建筑垃圾处理行业分析报告》对该行业进行深入剖析，敬请期待。

(五)提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控。筑牢危险废物源头防线。新建涉危险废物建设项目，严格落实建设项目危险废物环境影响评价指南等管理要求，明确管理对象和源头，预防二次污染，防控环境风险。以有色金属冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀等行业为重点，实施强制性清洁生产审核。(生态环境部指导)

夯实危险废物过程严控基础。开展排污许可“一证式”管理，探索将固体废物纳入排污许可证管理范围，掌握危险废物产生、利用、转移、贮存、处置情况。严格落实危险废物规范化管理考核要求，强化事中事后监管。(生态环境部指导)全面实施危险废物电子转移联单制度，依法加强道路运输安全管理，及时掌握流向，大幅提升危险废物风险防控水平。(生态环境部、交通运输部指导)开展废铅酸蓄电池等危险废物收集经营许可证制度试点。(生态环境部指导)落实《医疗废物管理条例》，强化地方政府医疗废物集中处置设施建设责任，推动医疗废物集中处置体系覆盖各级各类医疗机构。加强医疗废物分类管理，做好源头分类，促进规范处置。(生态环境部、国家卫生健康委指导)

完善危险废物相关标准规范。以全过程环境风险防控为基本原则，明确危险废物处置过程二次污染控制要求及资源化利用过程环境保护要求，规定资源化利用产品中有毒有害物质含量限值，促进危险废物安全利用。(生态环境部、市场监管总局指导)建立多部门联合监管执法机制，将危险废物检查纳入环境执法“双随机”监管，严厉打击非法转移、非法利用、非法处置危险废物。(生态环境部指导)

E20研究院观点：

E20研究院认为，目前我国危险废物处理行业面临的问题主要在三个方面：产生端家底不清、转运端管理混乱、处置端运营不安全。“清废行动2018”中暴露出来的问题以及前段时间一些负面的报道均直指这三大问题。

此次《通知》中提出的排污许可“一证式”管理若得以充分执行，便是解决产生端家底不清的有效方案。排污许可逐渐向前端渗透，以物质流为基础，产废单位通过生产工艺及进料进行预估并申报产生的危险废物的种类以及数量，管理部门适时进行抽检核查，确保危险废物产生端清晰透明，同时通过对“三本台账”的核对也可在源头避免非法处置的发生。

在转运端管理施行电子转移联单制度，加强管理并及时掌握危险废物的流向。E20研究院观察到，目前我国各省转移联单制度执行方式及程度尚不完全统一。部分地区通过严令禁止危险废物的跨省转入，控制辖内环境污染风险事件的发生。但此举在一定程度影响了区域处置能力的合理配置，邻近的外省地区需舍近求远将危险废物转运至其他处置设施，综合处置成本增加，总体环境风险增加。但造成此种状况的原因一部分也在于以往监管力度不足，非法跨省转移、倾倒事件时有发生，地区保护逐渐形成。E20研究院认为，通过落实转移联单制度，同时加大环境执法力度杜绝非法转移、倾倒事件的发生，有望逐渐改善我国危险废物转运状况。

E20研究院《危险废物处理行业分析报告(2018版)》中提到，我国危险废物处理的发展将有以下趋势：

- 行业逐渐集中，形成区域性垄断，巨头企业逐渐产生。

- 细分技术企业在细分领域各领风骚，与综合型企业技术互补，协同发展。

- 随着市场的高度集中，危废处理技术的进一步整合发展，技术越发成熟，安全标准将会逐步提高，有效控制二次排放;政府监管也将更加高效，由监管转入服务支持的角色。

- 由于危废处理设施的规模化、集中化，将形成全国范围的专业危险废物收集转运体系。

- 行业巨头会形成综合型危废全面处理解决方案提供商，具备全过程处理能力;并将责无旁贷的承担应对突发环境事件的社会责任。

而在发展过程当中也正面临“三大博弈”：水泥窑企业与传统危废处置企业的博弈、场内危废处置与场外处置的博弈、无害化处置危废与危废资源化利用的博弈(具体内容请关注：薛涛：四维集约，合纵连横—盘点固废产业年度盘点格局)

延伸阅读:

(六)激发市场主体活力，培育产业发展新模式。提高政策有效性。将固体废物产生、利用处置企业纳入企业环境信用评价范围，根据评价结果实施跨部门联合惩戒。(生态环境部、国家发展改革委、人民银行、银保监会指导)落实好现有资源综合利用增值税等税收优惠政策，促进固体废物综合利用。(财政部、税务总局指导)构建工业固体废物资源综合利用评价机制，制定国家工业固体废物资源综合利用产品目录，对依法综合利用固体废物、符合国家和地方环境保护标准的，免征环境保护税。(工业和信息化部、财政部、税务总局指导)按照市场化和商业可持续原则，探索开展绿色金融支持畜禽养殖业废弃物处置和无害化处理试点，支持固体废物利用处置产业发展。到2020年，在试点城市危险废物经营单位全面推行环境污染责任保险。(人民银行、财政部、国家发展改革委、生态环境部、农业农村部、银保监会指导)在农业支持保护补贴中，加大对畜禽粪污、秸秆综合利用生产有机肥的补贴力度，同步减少化肥补贴。(农业农村部、财政部指导)增加政府绿色采购中循环利用产品种类，加大采购力度。(财政部、国家发展改革委、生态环境部指导)加快建立有利于促进固体废物减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。在政府投资公共工程中，优先使用以大宗工业固体废物等为原料的综合利用产品，推广新型墙材等绿色建材应用;探索实施建筑垃圾资源化利用产品强制使用制度，明确产品质量要求、使用范围和比例。(国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、市场监管总局、国管局指导)

E20研究院观点：

《通知》中沿袭了十九大报告中“构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”“鼓励、支持、引导非公有制经济发展，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”以及生态环保大会上“提高环境治理水平，要充分运用市场化手段”等内容，提出的“培育一批固体废物资源化利用骨干企业” 并明确了部分具体措施，无疑是对资源化利用企业更大的利好。

开展环境污染责任保险，可以有效解决环境问题与经济发展之间的矛盾，改善环境状况。将环境危险转移给保险公司，发生事故及时赔偿，维护受害者利益，保证企业稳定经营，减轻政府财政负担，保障社会安定;其次，保险公司为降低赔付率，也会加强对投保企业的监督，通过保费调整等方式，促使投保企业改善自身环境状况。开拓保险服务领域，促进财险公司保险产品的创新，也可作为排污收费制度的补充。目前我国已在十多个省(自治区、直辖市)开展了相关试点工作，投保企业达2000多家，承保金额近200亿元。运用保险工具，以社会化、市场化途径解决环境污染损害，有利于促使企业加强环境风险管理，减少污染事故发生;有利于迅速应对污染事故，及时补偿、有效保护污染受害者权益。但同时也应注意“保险”性质本身所带来的制约，如保险公司的盈利主要靠“三差”(退保差率、事故差率、费差率)，而这“三差”均依赖投保的人数。通过强制的方式可以使环境污染责任保险全面铺开(类似于强制车险)，但强制投保直接增加了企业的运营成本，压缩本已微薄的利润，也需考虑企业承受能力。

《通知》提出“加大对畜禽粪污、秸秆综合利用生产有机肥的补贴力度，同步减少化肥补贴”，有意通过补贴形式承担部分前文提到的资源化产品需求风险，E20研究院认为加强补贴力度对于推动秸秆综合利用起到积极作用，但仍需注意到的是，我国农业生产模式较为分散，不利于秸秆综合利用的大规模产业化;同时由于农业生产利润较低，有机肥的销售对补贴依赖较高。在农业生产者采用有机肥后农业产品的附加价值无法得到充分体现的情况下，摆脱补贴难度较大。而补贴的形式终究无法长存，资源化产品还需继续寻找出路。

发展“互联网+”固体废物处理产业。推广回收新技术新模式，鼓励生产企业与销售商合作，优化逆向物流体系建设，支持再生资源回收企业建立在线交易平台，完善线下回收网点，实现线上交废与线下回收有机结合。(商务部指导，供销合作总社参与)建立政府固体废物环境管理平台与市场化固体废物公共交易平台信息交换机制，充分运用物联网、全球定位系统等信息技术，实现固体废物收集、转移、处置环节信息化、可视化，提高监督管理效率和水平。(生态环境部指导)

E20研究院观点：

在垃圾分类大潮下，生活垃圾中可回收物的回收一般被作为垃圾分类的主要抓手。目前大部分垃圾分类服务商多采用互联网技术将线上、线下回收进行有机融合，投放线下分类回收箱，同时打通后端再生资源回收利用链条，有效地将垃圾分类理念普及宣传，取得了较好的效果，此类服务商以小黄狗为代表。通过线上平台的建设，可掌握居民端可回收物产生情况，并进行回收，形成了良好的信息收集体系，完善了两网融合中“回收网”的前端收集功能。而两网融合中的另一张“环卫网”则由政府部门实施运作，通过环卫服务的有序运营维持着城市固体废物回收的基本功能。通过将两个平台的融合(即两网融合)，可将固体废物的回收进行集约化、规模化的管理，提高管理的效率和水平。但值得注意的是，目前“回收网”中的主要工作人员基本为被称为“拾荒大军”的流动人口，而“环卫网”中的工作人员一般为编制人员或与环卫服务商签订劳动合同的合同工，完全的两网融合、统一管理将给环卫主管部门带来新的挑战。这也是目前我国两网融合进展缓慢的原因之一。希望借助“无废城市”的试点建设，可以探索出一个可行方案。

积极培育第三方市场。鼓励专业化第三方机构从事固体废物资源化利用、环境污染治理与咨询服务，打造一批固体废物资源化利用骨干企业。(工业和信息化部指导)以政府为责任主体，推动固体废物收集、利用与处置工程项目和设施建设运行，在不增加地方政府债务前提下，依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作(PPP)等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。(财政部、国家发展改革委、生态环境部指导)

E20研究院观点：

薛涛指出，欣喜的看到《通知》中鼓励依法合规探索采用PPP模式进行固体废物处理。薛涛强调，固体废物处理项目基本上都有较强的运营属性，在PPP中属于比较健康的项目类型，不应因为其他一些PPP项目模式的失败而全盘否定PPP在固体废物处理领域中的作用。但同时地方政府与社会资本也应严格遵守PPP相关规定和基本规律，“好认真地做PPP”、“认真做好的PPP”、“认真把PPP做好”。

延伸阅读:

三、实施步骤

(一)确定试点城市。试点城市由省级有关部门推荐，生态环境部会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、国家卫生健康委、国家统计局、国家邮政局等部门筛选确定。

(二)制定实施方案。试点城市负责编制“无废城市”建设试点实施方案，明确试点目标，确定任务清单和分工，做好年度任务分解，明确每项任务的目标成果、进度安排、保障措施等。实施方案按程序报送生态环境部，经生态环境部会同有关部门组织专家评审通过后实施。2019年上半年，试点城市政府印发实施方案。

(三)组织开展试点。试点城市政府是“无废城市”建设试点责任主体，要围绕试点内容，有力有序开展试点，确保实施方案规定任务落地见效。生态环境部会同有关部门对试点工作进行指导和成效评估，发现问题及时调整和改进，适时组织开展“无废城市”建设试点经验交流。

(四)开展评估总结。2021年3月底前，试点城市政府对本地区试点总体情况、主要做法和成效、存在的问题及建议等进行评估总结，形成试点工作总结报告报送生态环境部。生态环境部会同有关部门组织开展“无废城市”建设试点工作成效评估，对成效突出的城市给予通报表扬，把试点城市行之有效的改革创新举措制度化。

E20研究院观点：

试点工作中评估总结机制尤为重要，要通过对政策、技术、投资效益等方面的全方位评估，充分总结，形成一套可推广的建设模式，并对发现的问题进行修正，将更有利于下阶段工作的推进。

四、保障措施

(一)加强组织领导。生态环境部会同有关部门组建协调小组和专家委员会，建立工作协调机制，共同指导推进“无废城市”建设试点工作，统筹研究重大问题，协调重大政策，指导各地试点实践，确保试点工作取得实效。各试点城市政府要高度重视，把试点工作列为政府年度重点工作任务，作为深化城市管理体制改革的重要内容，成立领导小组，健全工作机制，明确部门职责，强化激励措施。正在开展固体废物相关领域试点工作的，要做好与“无废城市”建设试点工作的统筹衔接，加强系统集成，发挥综合效益。

(二)加大资金支持。鼓励地方政府统筹运用相关政策，支持建设固体废物处置等公共设施。试点城市政府要加大各级财政资金统筹整合力度，明确“无废城市”建设试点资金范围和规模。加大科技投入，加快固体废物减量化、高质化利用关键技术、工艺和设备研发制造。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大对“无废城市”建设试点的金融支持力度。

E20研究院观点：

在资金方面，不同于“水十条”中关于黑臭水体的治理等，本次《通知》并未涉及通过中央财政转移支付来做资金方面的支持或者奖励，但因此，结合中国央地关系的现状和历史经验，产业方需要后期继续观察地方政府的参与推进的积极性。当然，从另一角度来看，不以直接的中央奖励资金来推动，也一定程度的可以在“无废城市”建设中避免之前屡屡出现的其他示范项目类型的运动化的弊病。

(三)严格监管执法。强化对试点城市绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固体废物资源化利用工作的督导检查。鼓励试点城市制定相关地方性法规和规章。依法严厉打击各类固体废物非法转移、倾倒行为，以及无证从事危险废物收集、利用与处置经营活动。持续打击非法收集和拆解废铅酸蓄电池、报废汽车、废弃电器电子产品行为。加大对生产和销售超薄塑料购物袋、农膜的查处力度。加强固体废物集散地综合整治。对固体废物监管责任落实不到位、工作任务未完成的，依纪依法严肃追究责任。

E20研究院观点：

在固体废物处理中，由于废法处置及利用的成本常常大大低于合法和规定的处置和循环利用，因此需要监管督导与资金补助支持两种手段的相辅相成。例如餐厨垃圾处理行业，由于低成本非法处置链条的存在，导致合法处置设施有时会出现收不到垃圾的情况。各地政府需要在严格监管和资金支持两种手段上结合自身情况寻求最佳平衡，通过相对严格的监管，提高违法成本，阻绝违法意图，同时辅以处置企业一定资金支持，在保障稳定运营的基础上，完善收运体系，更好的服务于餐馆等产废单位，才能形成健康的产业链条。收运、处置的一体化也是值得推广的方式之一。

(四)强化宣传引导。面向学校、社区、家庭、企业开展生态文明教育，凝聚民心、汇集民智，推动生产生活方式绿色化。加大固体废物环境管理宣传教育，有效化解“邻避效应”，引导形成“邻利效应”。将绿色生产生活方式等内容纳入有关教育培训体系。依法加强固体废物产生、利用与处置信息公开，充分发挥社会组织和公众监督作用。

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编辑 | 汪茵、李艳茹

统筹 | 谷林